Derecho legislación y leyes inmobiliarias

Legislación Inmobiliaria Española

Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.

Sumario:

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA
Sepan todos los ciudadanos que la Diputación General de La Rioja ha aprobado y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con lo que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:

1. La presente Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja tiene su origen en la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que dejó sentado el alcance y los límites de la competencia sobre el urbanismo, atribuida por el artículo 148.1.3 de la Constitución a todas las Comunidades Autónomas. Como consecuencia de la doctrina constitucional sobre la supletoriedad del Derecho estatal y de los escasos títulos competenciales que permiten al legislador estatal incidir en esta materia, la referida sentencia ha declarado inconstitucionales una buena parte de los preceptos del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se regía el urbanismo en esta Comunidad Autónoma. El vacío normativo que se iba a producir por no disponer al tiempo de dictarse la sentencia de legislación urbanística propia, ha sido evitado por el propio Tribunal Constitucional al ordenar la inconstitucionalidad y subsiguiente nulidad de la disposición derogatoria única del texto refundido de 1992, y consecuentemente la vigencia renacida del texto refundido de 1976, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, así como de los Reales Decretos-leyes 3/1980 de 14 de marzo, sobre promoción del suelo y agilización de la gestión urbanística y el Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana. Estas son, pues, las normas actualmente vigentes en la Comunidad Autónoma, a las que se deben añadir algunos preceptos de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo y de Colegios Profesionales, y los no declarados inconstitucionales del texto refundido de 1992.

Dentro de las coordenadas que definen la situación de que dimana esta Ley hay que tener presente asimismo la reciente publicación en el Boletín Oficial del Estado de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones. Dicha Ley regula entre otras cosas la clasificación y el régimen del suelo, cuyos rasgos básicos debe definir el Estado para garantizar la igualdad de los españoles en el ejercicio de las facultades relativas al derecho de propiedad, así como los deberes que le son inherentes, en los términos definidos por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 61/1997, y de acuerdo con el artículo 149.1.1 de la Constitución Española. Regula asimismo la citada Ley otras materias como las valoraciones del suelo, las expropiaciones, y los supuestos indemnizatorios, dando cumplimiento en definitiva al deslinde competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

En materia de urbanismo, la STC 61/1997 desencadena, por tanto, un proceso de intenso protagonismo legislativo de las Comunidades Autónomas. No -claro es- porque se les otorguen más competencias de las que tienen atribuidas en sus Estatutos, sino por razón de que dichas competencias legislativas han de ser efectivamente asumidas por las Comunidades sin que puedan cobijarse en el recurso a la legislación estatal con carácter supletorio.

La Ley pretende resolver la situación de complejidad normativa, codificando y armonizando, dentro del aclarado marco competencial, el conjunto de preceptos reguladores del urbanismo. Para ello se desarrolla la legislación básica estatal; sin embargo, quedan fuera de esta Ley las materias de competencia exclusiva del Estado (valoraciones, régimen jurídico, Registro de la Propiedad...), sin perjuicio de que se haga puntual referencia a ellas, en virtud de la notable relación que existe entre las disciplinas urbanísticas.

La Rioja, como se ha dicho, no dispone de legislación urbanística propia, ni de un texto con pretensión de globalidad, ni siquiera de una normativa parcial o fragmentaria que regule las cuestiones más relevantes, como sucede en otras Comunidades Autónomas. El mismo proceso de indefinición competencial en que ha Estado sumido el Derecho urbanístico español prácticamente desde la Constitución y hasta la referida STC tampoco ha alentado a la Comunidad Autónoma a diseñar una política legislativa propia, que en un momento posterior pudiera entrar en contradicción con la normativa estatal.

En estas condiciones, la STC 61/1997 ha servido de acicate a la Comunidad Autónoma para encarar de forma decidida la elaboración de una normativa propia en materia urbanística.

Es evidente que el texto refundido de 1976 y restantes normas citadas sólo han podido servir como solución transitoria. Se trata de una norma preconstitucional que tanto en sus aspectos organizativos o competenciales como en su propio contenido sustantivo estaba en todo caso necesitada de una profunda revisión y puesta al día, sin mengua de la bondad de sus conceptos básicos.

Por ello, el Gobierno de La Rioja, desde la publicación de la STC 61/1997, tuvo presente la necesidad de acometer la elaboración de un texto legal que diera cumplida respuesta a los problemas urbanísticos de la región. No pareció conveniente la adopción de una legislación provisional que paliara la incertidumbre generada a raíz de la STC 61/1997, entre otras razones para evitar en el futuro la acumulación de situaciones transitorias que a la postre harían más compleja la situación urbanística de la región. Se estimó, por el contrario, que el camino correcto era la elaboración de una Ley urbanística en el más breve plazo posible.

Por otra parte, la Comunidad Autónoma cuenta con instrumentos de ordenación territorial en aplicación desde hace una década, cuya articulación con la política urbanística es a todas luces necesaria. La imbricación de ambas materias -ordenación del territorio y urbanismo-, la regulación de los usos en el suelo no urbanizable de capital importancia en la región, así como la ocasión deparada por la necesidad de dictar una Ley urbanística, han aconsejado acometer al mismo tiempo y en un mismo texto legal la regulación de los instrumentos de ordenación territorial, estableciendo así el marco legal de la política territorial cuya definición corresponde a la Comunidad Autónoma.

Ejercidas, en suma, por el Estado sus competencias, y habiendo definido sobre todo el régimen básico de la propiedad del suelo, procede que la Comunidad Autónoma, sobre estos principios firmes, aborde la regulación de los distintos instrumentos y técnicas de planificación, gestión, disciplina, etc., que tradicionalmente en nuestro Derecho componen la materia urbanismo. Es evidente que las competencias estatales sobre clasificación y régimen básico del suelo condicionan de manera notoria la legislación urbanística, y aunque no se pueda hablar en rigor de una relación bases-desarrollo (tal como ha afirmado el TC en la sentencia referida), desde el punto de vista de la técnica legislativa no se puede negar que las competencias del Estado en estos temas imponen límites evidentes que el legislador autonómico no puede soslayar. De este modo, se ha considerado asimismo precipitado proceder a la elaboración de una Ley urbanística sin el sólido respaldo de la legislación estatal.

Producida ésta, como se ha dicho, la Comunidad Autónoma debe abordar con resolución y hasta urgencia la tarea de asentar y dar fijeza al Derecho urbanístico de la región.

2. La situación descrita en el punto anterior en la que se encuadra el texto legal condiciona, como no podía ser de otra manera, los rasgos básicos del mismo. Ante todo, no se pretende en absoluto una creación ex novo de conceptos, técnicas o instrumentos urbanísticos, sino que muy al contrario la Ley se atiene a los principios y a los instrumentos conceptuales que dimanan de la Ley del Suelo de 1956, y se plasman sucesivamente en los textos refundidos de 1976 y 1992. Cualquier otra orientación iría en detrimento de la seguridad jurídica, que es un objetivo primordial de la Ley. Por esto mismo, luce en ella un afán de codificación y síntesis del Derecho urbanístico. Debe tenerse en cuenta a este respecto que la complejidad del deslinde competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas aboca a una dispersión normativa que dificulta la aplicación de esta ya de por sí compleja legislación. A esta razón obedece por ejemplo la cita o remisión a preceptos de la normativa estatal.

Por otra parte, la Ley procura simplificar y aligerar las técnicas urbanísticas, teniendo sobre todo en cuenta las características de los asentamientos de población en la región.

Salvo la capital, Logroño, ningún núcleo de población rebasa los veinte mil habitantes, y la inmensa mayoría se encuentran claramente por debajo de esa cifra.

El mantenimiento de los principios del Derecho urbanístico español no ha impedido incorporar algunas innovaciones, ya contrastadas, de la legislación autonómica dictada desde comienzos de los años 1980, y en particular de aquellas Comunidades Autónomas próximas o con rasgos similares a La Rioja. En último término, el marco legal no es un instrumento neutro, está orientado -qué duda cabe- a la obtención de ciertos objetivos o finalidades. Entre ellas preocupan especialmente al legislador la protección del patrimonio histórico riojano, el medio ambiente y, no en último lugar, la preservación de los terrenos agrícolas que constituyen sólido cimiento de la economía regional. Todo ello encuentra su cauce adecuado en el articulado de la Ley, en particular en los apartados relativos a la planificación y al suelo no urbanizable.

3. Las observaciones anteriores no reflejarían en su totalidad el contenido de la Ley si no hiciéramos alusión a otro rasgo muy característico, en el que se ha puesto especial empeño: la adaptación a las singularidades de la región. Este déficit de adaptación a la realidad regional constituía, por razones en parte inevitables, uno de los flancos débiles de la legislación estatal, y era por tanto el aspecto en el que la Comunidad Autónoma sentía la necesidad de una regulación más precisa y ajustada a sus características.

Debe tenerse en cuenta que La Rioja presenta, desde el punto de vista de los asentamientos de población, singularidades que a la fuerza condicionan la legislación urbanística y su aplicación. De los 174 municipios de la región sólo uno, la capital -Logroño-, supera los veinticinco mil habitantes -123.841, según datos del Censo de 1996-; cinco municipios se sitúan entre los cinco mil y los quince mil habitantes (a los que hay que añadir Calahorra que supera dicha cifra: 18.926); veinte municipios se sitúan entre los mil y los cinco mil habitantes; y por último, los restantes 147 municipios no superan los mil habitantes.

De los datos expuestos se deduce la dificultad que, en esta región, ha tenido la aplicabilidad de las disposiciones estatales en materia de ordenación del territorio y urbanismo. La legislación autonómica que se propone, parte de la idea de superar todas las dificultades anteriores creando una legislación adaptada a las diversas peculiaridades regionales con el único fin de lograr una norma de efectiva aplicación en toda la Comunidad Autónoma de La Rioja.

La Ley hace, por tanto, un especial esfuerzo a la hora de ajustar sus disposiciones a las características de los distintos municipios. En esta línea se crean dos tipos de instrumentos de planeamiento municipal: el Plan General Municipal y el Plan de Ordenación de Suelo Urbano, con el fin de que cada municipio pueda optar, en función de su propia idiosincrasia, por el más acorde a sus expectativas de futuro. Asimismo, se establece una división de los municipios en función del número de habitantes, lo que permite acomodar diferentes cuestiones reguladas por la Ley a las necesidades reales del término municipal en concreto.

La Ley se estructura en ocho títulos, además del Preliminar, cinco disposiciones adicionales y seis transitorias, junto con la derogatoria y dos disposiciones finales.

4. En el Título Preliminar, que sintetiza importantes aspectos del contenido de la Ley, se ha buscado un equilibrio entre las competencias autonómicas y municipales, por un lado, y entre el ámbito de lo público y lo privado, por otro, disponiendo en la misma línea del legislador estatal el respeto a la iniciativa de los propietarios y demás interesados en el proceso de transformación del suelo y gestión urbanística.

5. El Título I está dedicado a la clasificación y régimen del suelo, debiendo destacarse, en cuanto a la primera, la plena concordancia con la legislación estatal a la que anteriormente se ha hecho referencia. Dentro del suelo urbano se distinguen dos categorías, consolidado y no consolidado, comprendiendo esta última los terrenos remitidos por el planeamiento a procesos integrales de urbanización o edificación. Dentro del suelo no urbanizable se distinguen, a su vez, dos categorías, el genérico y el de especial protección, entendiendo por el primero los terrenos que, conforme a la estrategia territorial adoptada en el plan, deban excluirse del proceso urbanizador, previa la debida justificación. En cuanto al suelo urbanizable se distingue a su vez entre el delimitado, que incluye los sectores previstos por el plan para garantizar un desarrollo urbano racional, y el no delimitado.

Por lo que se refiere al suelo urbano y urbanizable, y dentro de los márgenes de la legislación estatal, se ha procurado ajustar las cesiones de dotaciones y de aprovechamiento a las características de los municipios de la región, en la línea ya indicada. Del máximo exigible a los municipios mayores de veinticinco mil habitantes (10 % de cesión de aprovechamiento en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable, y el 25 % de la superficie del sector con destino a dotaciones), se desciende a los municipios con población situada entre mil y veinticinco mil habitantes, en que la cesión para dotaciones se reduce al 15 % de la superficie del sector y la cesión de aprovechamiento de suelo urbanizable a la Administración actuante se sitúa en el 10 % con posibilidad de reducción hasta el 5 %, a petición de los Ayuntamientos y previa autorización de la Comunidad Autónoma. En este tema la Ley ha querido cohonestar la flexibilidad y adaptación a la realidad municipal, sin mengua del establecimiento de un criterio uniforme asegurado por la intervención en todo caso de la Administración autonómica. Por último, en los municipios con población inferior a mil habitantes la cesión para dotaciones alcanza el 10 % de la superficie del sector, y la cesión de aprovechamiento en suelo urbanizable se fija sin excepciones en el 5 %. Tanto en esta categoría de municipios como en la anterior, por tanto, hasta el entorno de los veinticinco mil habitantes, se ha desechado la posibilidad de exigir cesión de aprovechamiento en el suelo urbano no consolidado.

En cuanto al suelo no urbanizable, la Ley regula con precisión el régimen de su uso, distinguiendo las actividades permitidas, autorizables y prohibidas en esta clase de suelo, otorgando a los Ayuntamientos con Plan General competencia para autorizar ciertos usos.

6. El Título II regula los instrumentos de ordenación del territorio. En este punto la Ley se ha limitado, fundamentalmente, a establecer el marco legal de los instrumentos de ordenación territorial vigentes desde el 30 de junio de 1988. Se trata de las Normas Urbanísticas Regionales, que como su propio nombre indica tienen un contenido urbanístico bastante preciso, dando orientaciones para el planeamiento municipal, complementándolo en su caso, y regulando de manera especial los usos de suelo no urbanizable para los municipios que cuenten sólo con Plan de Ordenación de Suelo Urbano; y del Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural, aplicable a la protección del medio físico, cuyas determinaciones se impondrán al planeamiento municipal si son más restrictivas y por tanto más protectoras.

Se recogen finalmente las Directrices de Ordenación Territorial, de reciente elaboración, que definen el modelo y orientan la política territorial de la Comunidad Autónoma. Por último se incluyen asimismo los Proyectos de Interés Supramunicipal, cuyo objeto son infraestructuras o dotaciones cuyo interés o trascendencia sea supramunicipal.

7. El Título III regula las actuaciones de interés regional que permitirán a la Comunidad Autónoma desarrollar actuaciones industriales, residenciales, terciarias, etc., que excedan de las posibilidades ordinarias de actuación de las Corporaciones locales. En estos casos la iniciativa de la actuación será en todo caso pública, lo cual no empece para que en una fase posterior la gestión se lleve a cabo en forma privada por los mecanismos ordinarios previstos en la Ley.

8. El Título IV está dedicado a la regulación de los instrumentos de planificación urbanística. Siguiendo una vez más el criterio de adaptación a la realidad regional, se distinguen dos tipos de planes municipales: el Plan General Municipal, obligatorio para los municipios que cuenten con más de mil habitantes, y el Plan de Ordenación de Suelo Urbano, para los de menos de mil habitantes. El primero, pensado para los municipios con expectativas de crecimiento urbano, ha de contener unas determinaciones generales, y otras específicas para cada una de las clases y categorías de suelo. Por el contrario, el Plan de Ordenación de Suelo Urbano se limita a la regulación detallada de los usos en este tipo de suelo, si bien podrá establecer zonas para la edificación colindante con el suelo urbano y delimitar con una serie de cautelas ciertas áreas con fines agrícolas, industriales o ganaderos. Por el contrario, en el suelo no urbanizable será de aplicación, en estos casos, las Normas Urbanísticas Regionales a las que hemos hecho mención anteriormente.

En cuanto al planeamiento de desarrollo municipal, la Ley mantiene los criterios habituales en el Derecho urbanístico español de distinción entre los planes parciales y especiales, haciendo especial énfasis en los planes de iniciativa particular, cuya presentación por los propietarios afectados expresamente se reconoce.

Se ha procurado también simplificar y reducir los plazos en la medida de lo posible, y en cuanto a la aprobación del planeamiento se ha seguido el criterio de que la aprobación o tutela autonómica ha de limitarse a un control de legalidad. Por lo demás se utiliza nuevamente la distinción entre municipios mayores y menores de veinticinco mil habitantes a los efectos de la aprobación tanto del planeamiento municipal como del de desarrollo. Así, la aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo en los mayores de veinticinco mil habitantes corresponde al Ayuntamiento. En todos estos procedimientos tiene una presencia relevante la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

9. El Título V trata de la ejecución del planeamiento, o gestión urbanística, combinando instrumentos tradicionales de nuestro Derecho y ciertas innovaciones introducidas en los últimos años en la legislación autonómica.

Parte la Ley del principio de que la ejecución debe realizarse mediante unidades de ejecución, tanto en suelo urbanizable como en suelo urbano no consolidado, procediendo en otro caso la actuación individualizada.

El desarrollo de las unidades de ejecución se realizará mediante los sistemas consagrados en el Derecho urbanístico español (compensación, cooperación y expropiación), si bien se ha añadido la concesión de obra urbanizadora. En cuanto a la elección del sistema de actuación, la Ley recupera la preferencia a favor del sistema de compensación, que parece lo más acorde con una regulación en la que el propietario y su iniciativa se sitúan en el centro de la actividad urbanística, si bien, por razones de urgencia o necesidad o para la construcción de viviendas de protección pública, la Administración actuante puede decantarse inicialmente por cualquiera de los otros sistemas. La Ley introduce, en el marco de los criterios ya dichos sobre la elección del sistema de actuación, el sistema de concesión de obra urbanizadora, por el cual un concesionario asume la realización de las obras de urbanización así como la distribución de los beneficios y cargas entre los propietarios.

En este mismo Título se regulan también los convenios urbanísticos, si bien por su contenido en algunos casos puede exceder de lo que propiamente se entiende por gestión urbanística. Mediante los convenios se pretende agilizar y flexibilizar la gestión urbanística, acortando sobre todo plazos de tramitación, y si bien su aplicación puede extenderse a todo tipo de suelo, debe encontrar en el urbanizable no delimitado su campo natural de aplicación. No existe por lo tanto otro límite al convenio que el incumplimiento de normas imperativas legales o reglamentarias, o la planificación urbanística y territorial.

Dentro de la obtención de terrenos dotacionales la Ley regula la ocupación directa, introducida en nuestro Derecho por la Ley de Valoraciones de 1990, y que ha demostrado ser un eficaz instrumento de gestión, combinando la facilidad en la obtención de terrenos dotacionales y las garantías para el particular, a través del reconocimiento de su derecho en una unidad de ejecución excedentaria; se admite incluso que en el suelo urbano consolidado pueda utilizarse la ocupación directa previa valoración pericial de los terrenos y de los aprovechamientos que les correspondan.

10. El Título VI regula la intervención en el mercado del suelo, en la que se incluye la creación de los Patrimonios Municipales de Suelo, con carácter potestativo por entender que muchos de los municipios que dispongan de planeamiento municipal no necesitarán constituir este tipo de patrimonio. También se prevé la creación de un Patrimonio Regional del Suelo, vinculado naturalmente a las zonas de interés regional reguladas en el Título III.

Para los municipios con población superior a veinticinco mil habitantes se prevé también el posible ejercicio de los derechos de tanteo y retracto con la finalidad de facilitar la gestión urbanística y en general, intervenir en el mercado inmobiliario.

11. El Título VII regula la edificación y uso del suelo, debiendo destacarse el establecimiento de un procedimiento para el otorgamiento de licencias urbanísticas, así como la exigencia de creación de un Registro de Solares, con la consiguiente venta forzosa, para los municipios con población superior a veinticinco mil habitantes.

12. El Título VIII regula la disciplina urbanística, con un capítulo referido a la protección de la legalidad urbanística y otro sobre infracciones urbanísticas. En cuanto a éstas, se han tipificado en tres grandes grupos: muy graves, graves y leves, previendo la subrogación autonómica para el caso de inactividad municipal en el caso de las graves y muy graves. En este caso el importe de la multa corresponderá a la Comunidad Autónoma.

13. De las disposiciones adicionales y transitorias debe destacarse la creación de un Servicio de Inspección Urbanística en la Consejería competente en la materia para el control de las infracciones urbanísticas graves y muy graves; asimismo, se exige la adaptación del planeamiento a los términos de esta Ley, aplicando mientras tanto unos criterios de equivalencia entre las distintas clases de suelo, que facilite la ejecución de los planes.

Una vez más se singulariza la situación de los municipios con población superior a veinticinco mil habitantes, exigiéndoles la delimitación de su suelo urbano no consolidado. Por último, la transitoria sexta prevé los Planes Especiales de Regularización Urbanística, cuya finalidad es legalizar ocupaciones de suelo desarrolladas al margen de la legalidad que sean susceptibles de ajustarse a ésta, y contando con la colaboración de los particulares afectados, que deben instar a la Administración la tramitación del expediente de regularización.

14. El texto se completa con una disposición derogatoria y dos finales, debiendo destacarse la remisión a los Reglamentos de Planeamiento Urbanístico, Gestión Urbanística, Disciplina Urbanística y Edificación Forzosa, mientras no se apruebe el Reglamento de ejecución de esta Ley.

En consecuencia, esta Ley se dicta de acuerdo con el artículo 8.1.8 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, que atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo.


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