Derecho legislación y leyes inmobiliarias

Legislación Inmobiliaria Española

Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable.

Sumario:

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos, que las Cortes Valencianas han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey promulgo la siguiente Ley:

Preámbulo.

I. El suelo no urbanizable constituye la clasificación urbanística a la que se encuentra adscrito la mayor parte del territorio de la Comunidad Valenciana.

Paradójicamente, la regulación legal de la edificación en esta clase de suelo sorprende por la parquedad de sus previsiones.

El texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, que es el precedente legislativo en esta materia, no contiene otro tratamiento específico de la cuestión que sus artículos 80, 85 y 86, siendo, además, el último de ellos mera remisión al anterior. La reciente Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, si bien le dedica algunos preceptos y sienta las directrices básicas que han de presidir toda regulación al respecto, no articula, tampoco, un régimen concreto para el encauzamiento de las actuaciones de construcción en esta parte del territorio. Ello, claro está, excedía del objetivo temático de dicha reciente reforma legal, la cual ha reservado la tarea para el espacio normativo de otras legislaciones.

Los principios cardinales que enmarcan toda intervención posible en el problema podrían resumirse en tres premisas sentadas por la legislación estatal, con carácter básico.

1. El suelo no urbanizable es, por principio, aquél que se decide preservar del proceso urbanizador. La Administración planificadora, cuando pretende habilitar zonas del territorio como soporte de actuaciones de índole urbana, ha de clasificarlas como suelo urbano o urbanizable, reservando la clasificación no urbanizable al espacio que, de ordinario, no haya de utilizarse sino con fines agrícolas o similares, ajenos a la transformación urbanística del suelo y adecuados al uso racional de sus recursos naturales. En consecuencia, los actos de edificación, de tipo urbanístico, en este suelo deben revestir, por exigencia de su definición institucional, carácter infrecuente y aislado. Toda normativa que olvidase esta perspectiva subvertiría al sistema global de la ordenación urbanística con riesgo de producir, inadvertidamente, procesos urbanizadores paralelos de instrumentación atípica. Simplificando, con más grafismos que precisión, valdría afirmar que no urbanizable es el suelo reservado por la planificación para que no se edifique salvo por excepción de la regla.

2. En ocasiones, la clasificación del terreno no procede de un mero juicio de exclusión respecto a la actividad urbanizadora, sino de una positiva voluntad preservadora orientada hacia la conservación de valores ecológicos o paisajísticos apreciados. En tales casos, la norma general antes expuesta se vuelve absoluta, pudiendo adoptar la regulación de estas áreas medidas de protección prohibitivas, con la radicalidad que gradualmente convenga, de toda transformación de su destino o naturaleza. Esta posibilidad sienta un obligado dualismo en el régimen jurídico del suelo no urbanizable, diferenciándose el protegido del sometido a tratamiento normativo común.

3. Como colofón de este cuadro preliminar, compete a la legislación urbanística y territorial, en la que la Generalidad tiene exclusivas competencias, conforme al artículo 31, números 9 y 10, del Estatuto de Autonomía, establecer los supuestos y condiciones en que hayan de producirse, singularmente, actuaciones urbanísticas en esta clase de suelo. Ello, por supuesto, observando la debida coordinación con las legislaciones administrativas sectoriales que inciden sobre el territorio.

II. La regulación hasta ahora vigente preveía cuatro casos de obras civiles, públicas o de edificación particular, ubicables en suelo no urbanizable.

Dos de ellos, los actos de ejecución o entretenimiento y servicio de las obras públicas, así como las obras menores de necesaria y funcional vinculación al trabajo del campo, eran autorizables sin especiales controles de la Administración urbanística supralocal y se enmarcaban, más bien, en la esfera sectorial de la Administración de obras públicas o de agricultura.

Los otros dos, la vivienda familiar y las llamadas instalaciones de utilidad pública o interés social de necesario emplazamiento en el medio rural, conducían a problemáticas de más enjundia y complejo tratamiento. Por ello, su autorización se sujetaba a un procedimiento especial, con información pública del expediente y aprobación tutelar de la Administración autonómica, previa a la licencia municipal.

La vivienda familiar aislada se recogía en nuestra legislación como un uso complementario demandado por las actividades agrarias. Su autorización se supeditaba al cumplimiento de limitaciones a concretar por el planeamiento urbanístico, que impidieran la formación de núcleos de población.

Dentro de esta óptica, muchos de los planes de la Comunidad Valenciana, inspirados por las antiguas normas complementarias provinciales, han fijado esas limitaciones conforme a estándares de exigencia más orientados hacia tradicionales medidas de policía rural que hacia criterios de estructuración del territorio. De modo que, con frecuencia, se ha tendido a permitir la ejecución generalizada de viviendas en todo predio agrícola de tamaño medio y condiciones típicas dentro de su comarca.

Sin embargo, la realidad social presente responde a una lógica distinta. El demandante principal de esta clase de alojamiento no es ya el productor agrario, quien tiende a variar sus hábitos residenciales aprovechando la creciente movilidad de los medios de transporte, sino el usuario de la segunda residencia y la demanda turística. Se ha producido una utilización masiva de este cauce legal que ha conducido a una crisis de saturación, dando pie, en algún caso, a intensos desarrollos residenciales de caracteres cuasi-urbanos, pero no planificados ni dotados de las infraestructuras precisas. Esto tiene consecuencias medioambientales y territoriales negativas e, incluso, un indirecto efecto desalentador en los desarrollos residenciales sujetos a procesos convencionales de urbanización.

Más problemáticas aún, si cabe, han sido las actuaciones que la Ley denominaba de utilidad pública o interés social de necesario emplazamiento en el medio rural. El problema arrancaba, aquí, de la ambigüedad del texto legal, que estableció una regla de imprecisas connotaciones restrictivas, pero sin esforzarse por explicitar su alcance y significado concreto.

Cualquier lectura ortodoxa del texto legal circunscribiría esta institución a la realización de actividades que, o bien fueran al menos análogas a las que, bajo idéntico título, legitiman la necesidad de ocupación expropiatoria, o bien a las que, con igual denominación, se hacen beneficiarias de medidas de fomento administrativo y bonificaciones fiscales. Pero esta solución, aunque obedece a una aplicación rigurosa del Derecho y aún cuando respeta las precauciones que, frente al hecho urbanístico en suelo rústico, exigen la prudencia y la coherencia administrativas, choca, con alguna frecuencia, con la dinámica económica de la Comunidad Valenciana. Ciertas actividades productivas y, en especial, algunas relacionadas con el sector terciario turístico, de fines deportivos, de ocio y similares, por sus características técnico-funcionales, debieran tener cabida ocasional fuera de los ámbitos urbanos, aunque sea ciñéndose a ciertas condiciones y requisitos.

No servía ni sirve, como solución, imponer una exégesis laxa que forzará el tenor de la Ley, pues, aparte del detrimento que ello supone para la seguridad jurídica, comportaría una quiebra de nuestro sistema urbanístico, pues muchas actividades económicas, tentadas por la baratura del suelo y los menores costes de urbanización, usarían el no urbanizable como sucedáneo del urbano, acarreando su ocupación caótica en perjuicio del urbanismo formalizado y de las exigencias medioambientales.

III. La presente Ley parte de un concepto positivo del suelo no urbanizable, de manera que no lo define como mera negación residual del urbanizable, sino realizando las funciones sociales, ciertamente variadas, que puede cumplir la exclusión de un terreno del proceso urbanizador y que conviene sean formalmente explicitadas y, desde luego, tuteladas.

Consecuentemente, el estatuto dominical de este suelo, en su vertiente limitativa, no puede ceñirse a las simples prohibiciones de hacer o actuar, debe implicar, además, obligaciones positivas o activas tendentes a la conservación del territorio en condiciones adecuadas.

El régimen del suelo se articula sobre la distinción entre el sujeto a especiales medidas de protección y el sometido a una regulación común. Cada área protegida tendrá su estatuto específico, definido por las medidas protectoras que el planeamiento, coordinadamente con la legislación sectorial y modulando los valores concretos a conservar, establezca. Pero el régimen de protección deja de ser una singularidad, exigiéndose, como pauta habitual, su delimitación por el plan o, en su defecto, una explícita justificación de la ausencia de este suelo. Se establecen, asimismo, medidas de garantía para la directa protección del patrimonio forestal de la Comunidad Valenciana, que se vienen a sumar a las normas de protección del patrimonio rural del suelo contenidas en el Capítulo IV de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1989, de 7 de julio.

La regulación de las facultades y derechos de los propietarios se diseña sobre el horizonte de máximas posibilidades que, cumplidas las previsiones legales, podrían eventualmente desplegarse en el suelo de régimen común. El estatuto correlativo del suelo protegido lo dibujará cada plan tomando, tanto sólo, aquellos trazos y perfiles del régimen común que sean plenamente compatibles con los valores protegidos en presencia. Los regímenes de protección que se establezcan no podrán integrar facultades o potencialidades propiamente urbanísticas, salvo a título rigurosamente excepcional.

IV. Los derechos de la propiedad del suelo no urbanizable común se articulan en dos planos. Un primer plano lo integrarán las facultades de usar el terreno conforme a su destino natural, realizando actividades primarias de carácter agrario o similar. Este derecho es directamente reconocido por la Ley, con toda generalidad, al suelo de régimen común, sin otras limitaciones que las derivadas del Derecho Civil o Administrativo especial. El segundo plano lo constituirán las facultades precisas para realizar obras o edificaciones que, excediendo de la actividad antes indicada, presenten un cariz urbanístico. Este segundo grupo de facultades no es otorgado directamente por la Ley sino que requieren, en cada caso, su previa atribución por la ordenación urbanística.

A su vez, esta atribución de facultades puede producirla la ordenación urbanística merced a dos posibles vías. Por previsión del planeamiento, cuando se trata de actividades que la Ley tipifica como más elementales, o a través de una institución de nuevo cuño: La declaración de interés comunitario.

El plan puede permitir, en suelo no urbanizable común, actuaciones tales como la vivienda familiar, las construcciones agrícolas, incluso las que requieran ciertas obras de arquitectura o la explotación de canteras. Igualmente la planificación sectorial de las carreteras podrá permitir actividades localizadas a su servicio. Pero la planificación, para poder atribuir estos aprovechamientos, deberá condicionar su posibilidad al cumplimiento de ciertas exigencias tendentes a evitar procesos de saturación. Estas exigencias, aunque perfiladas por el planeamiento en atención a la peculiaridad de cada territorio, habrán de atenerse a unos estándares mínimos de observancia general, algunos de ellos directamente prescritos por la Ley y otros a concretar técnicamente, por los reglamentos generales de desarrollo que en ella se prevén o por los Planes de Acción Territorial previstos en la Ley 6/1989, de 7 de julio, de ordenación del territorio de la Comunidad Valenciana.

La autorización de estas actuaciones se sujeta siempre a licencia municipal, si bien se exige previa autorización de la Generalidad, cuya intervención tiene por objeto garantizar la observancia de los parámetros mínimos generales legal o reglamentariamente establecidos para la totalidad del territorio de la Comunidad Valenciana.

Por tanto, cabe concluir que se simplifica el procedimiento, al tiempo que se eleva el listón mínimo de exigencias sustantivas, no más allá de lo que muchos planes ya preveían, pero mejorando no pocos planeamientos.

Las actuaciones productivas y terciarias, en suelo no urbanizable, requerirán la previa declaración de su interés comunitario otorgada por la Generalidad, dando participación a los municipios en el procedimiento.

Esta declaración, que complementa la ordenación urbanística, es concebida como una especie de planeamiento puntual.

La Ley hace un esfuerzo analítico por definir qué tipo de actuaciones y bajo qué supuestos se podrán amparar, mediante la declaración de interés comunitario, y cuales no. Se desarrolla así, siquiera de forma básica y preliminar, el viejo concepto indeterminado de necesidad de emplazamiento en el medio rural, previsto en la Ley de 1976. Formulada una propuesta, dentro de estos supuestos, el órgano otorgante deberá examinar tanto su compatibilidad con el planeamiento y con los estándares y condiciones generales que establece la Ley, que complementarán sus reglamentos de desarrollo, como la conveniencia y oportunidad misma de acometer la propuesta, ponderando su incidencia en la correcta vertebración del territorio.

El acto de aprobación, por tanto, no puede ser ya una mera autorización tutelar de policía, sino que, a semejanza de la operación aprobatoria de planes particulares, fijará las condiciones de configuración y ejecución de la actuación para que ésta satisfaga el interés comunitario apreciado en ella. De este modo, la ambigua idea de interés público de la actuación en suelo no urbanizable, propia de legislación estatal anterior, adquiere un contenido más preciso. No se trata de apreciar el interés público de una actividad ubicua y abstractamente considerada, sino de precisar la preferencia e idoneidad de la localización concreta, según los criterios y fines propios de la competencia para la ordenación del territorio. No basta con dirimir qué actuaciones constructivas son asumibles en el espacio rural, sino que hay que ponderar los emplazamientos que den mejor apoyo para la correcta vertebración de su territorio. Los instrumentos de planificación instituidos por la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1989 pueden jugar un papel complementario y orientativo en la aplicación práctica de esta nueva institución.

Además, se ha procurado que la atribución de estos aprovechamientos no se convierta en una suerte de reclasificación puntual del suelo, dado que, cuando se trata de pequeñas y medianas actuaciones, su efecto acumulativo, a largo plazo, puede comportar fuertes condicionamientos para una ordenación racional del territorio. Por ello, la aprobación se otorga condicionada siempre a plazo, aun cuando éste se module según las necesidades amortizadoras del inversor, y aun cuando se prevea la posibilidad de otorga prórrogas, si al caducar aquel no han decaído las circunstancias que determinaron el originario interés comunitario en la actuación. Dicho plazo servirá, recíprocamente, como garantía para el inversor frente a eventuales cambios de criterio de la Administración.

En todo caso, la atribución del aprovechamiento estará vinculada a una actividad concreta, asociando el uso al volumen y ambos a la total superficie de la finca, a las condiciones específicas que se fijen y al plazo que se apruebe.

Asimismo, para evitar que el permitir ese tipo de actuaciones productivas y terciarias, fuera de los suelo urbanos y urbanizables, comporte ventajas comparativas injustas o situaciones de privilegio frente al régimen de cargas legales propio de aquellos suelos, se establece un canon compensatorio del aprovechamiento urbanístico que, por esta vía, obtenga el propietario del suelo no urbanizable. Se trata de rescatar la renta diferencial de uso obtenida de esa atribución administrativa singular de aprovechamiento por quien, en principio, sólo tenía derecho al rendimiento rústico del terreno, al igual que la generalidad de propietarios. Como el otorgamiento sólo se hace por un plazo, el importe máximo del canon no superará lo que valdría, a efectos fiscales o expropiatorios, el usufructo de ese mayor valor aportado por el potencial urbanístico que se otorgue al suelo. La Administración perceptora será la municipal, quedándose el ingreso afecto a la ejecución de inversiones urbanísticas e infraestructuras territoriales.

Un tratamiento especial han recibido aquella actuaciones productivas o terciarias que se pretendan acometer en el espacio rústico y que, por su mayor tamaño y trascendencia, alcanzan a ser, en sí mismas, elementos influyentes en la estructura territorial. Su regulación se ha planteado de forma conexa con la de las reclasificaciones de suelo, materia que, al igual que los convenios urbanísticos, es, por vez primera, abordada abiertamente por un texto legal.

La declaración de interés comunitario de estas actuaciones mayores, por su especial relevancia, se somete a la aprobación del Gobierno valenciano.

Se exige que su proyecto y desarrollo sea formulado y efectuado como una actuación integral, resolutoria de todas las incidencias que su ensamblaje territorial pueda acarrear. Su promotor habrá de asumir, cuanto menos, las obligaciones y responsabilidades corrientemente requeridas para actuar en suelo urbanizable, así como la ejecución de las infraestructuras y medidas correctoras precisas, aun de las generales o externas al ámbito de actuación.

Además, como quiera que estas iniciativas no son reproducibles, por consumir el potencial de saturación que el territorio permite, se ha dispuesto que la información pública del procedimiento adquiera caracteres de concurso, a fin de que otros promotores puedan competir con la iniciativa originaria, incluso con propuestas alternativas y excluyentes a seleccionar por el órgano otorgante, previa participación municipal.

Puesto que las alternativas concurrentes sobre un mismo territorio pueden disociarse de la propiedad del suelo, se habilita, para cuando sea preciso, el instrumento de la expropiación forzosa en beneficio del adjudicatario que será, obvio es, quien, habiendo presentado la propuesta de condiciones y características más ventajosas para el interés público, pague el justiprecio.

El régimen jurídico así estructurado es análogo al de la gestión del suelo urbanizable no programado, si bien se ha procurado una notable simplificación y agilización procedimental.

V. Lo expuesto, que es el núcleo básico de la presente Ley, hubiera resultado insuficiente de no reforzarlo con un elenco de medidas complementarias que no por heterogéneas dejaban de ser precisas. Ya se mencionó la regulación de los convenios, que hace hincapié en su publicidad y en centrar cuáles han de ser sus fines, y la de las reclasificaciones, que asegura la regularidad en los procesos de formación del suelo urbano, desde la cantera, por así decirlo, de lo urbanizable, pasando por las exigencias de un desarrollo urbanístico con las debidas garantías. Se instrumentan, también, medidas de disciplina urbanística adicionales. Se aclara la atribución de responsabilidades a las distintas Administraciones llamadas a intervenir en la aplicación de la Ley, respetando la autonomía local y las perrogativas comunitarias en cuestiones que repercutan en el interés supramunicipal. En este sentido, el suelo no urbanizable requiere un tratamiento cuidadosamente equilibrado pues, en cuanto constituye una unidad geofísica trascendente de su división administrativa en municipios, se inscribe en la competencia autonómica para la ordenación del territorio, pero en tanto que puede albergar actividades de naturaleza urbanística es inexcusable dar juego a la participación municipal en su régimen administrativo.

Se adoptan, asimismo, las necesarias previsiones transitorias, así como particulares disposiciones de tolerancia para las industrias legalmente consolidadas en estos suelos con anterioridad a la Ley, al tiempo que se ofrece a los pequeños municipios una vía abreviada, adecuándola a su menor capacidad técnica, para que puedan ordenar racionalmente pequeños usos industriales periféricos, aliviándoles de algunas exigencias de la legislación vigente, excesivas para ellos. Tampoco podía esta Ley dejar de prescribir especial tolerancia para aquellas actuaciones que evidencien la sensibilidad necesaria para revitalizar nuestro patrimonio arquitectónico rural. Se aborda, en fin, la problemática de la legalización, selectiva y condicionada, de urbanizaciones clandestinas.

Por último, el texto legal ha hecho un particular esfuerzo por regular fórmulas de coordinación interadministrativa en el proceso de ejecución de obras y proyectos públicos, por la Administración y sus concesionarios, tratando de retomar el marco constitucional basado en la cooperación y lealtad entre instituciones, frente al confusionismo que, con frecuencia, suscita la legislación vigente al estar pensada desde un sistema administrativo ajeno a la realidad de hoy.


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