Derecho legislación y leyes inmobiliarias

Legislación Inmobiliaria Española

Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística.

Sumario:

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos, que las Cortes Valencianas han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley:

Preámbulo.

I. Nuestro Estatuto de Autonomía, en su artículo 31.9, establece la competencia plena de la Generalidad para legislar sobre Urbanismo; competencia fundada en el artículo 148.1.3 de la Constitución. Sin embargo los intentos de ejercer esta competencia en nuestra historia autonómica se han enfrentado a una dificultad notable.

Lo propio del Urbanismo es procurar el uso del suelo de acuerdo con el bienestar común, pero al ser su objeto nuestro territorio de obligada convivencia, su ordenación ha de compartir, por fuerza, el espacio legislativo de otras variadas preocupaciones públicas. El Urbanismo es, por tradición legislativa y por imperativo de su contexto económico, una materia muy incisiva en el régimen jurídico de la propiedad del suelo, con resonancias inevitables en su valoración expropiatoria y tributaria. No está exento de implicaciones en el sistema notarial y en la ordenación del Registro de la Propiedad y en otras muchas ramificaciones de la vida jurídica. Baste mencionar el Régimen Local, las obras públicas, la vivienda, la promoción económica, la protección medioambiental o del patrimonio cultural.

Algunas de esas implicaciones entran de lleno en la competencia legislativa estatal. Las leyes urbanísticas del Estado estaban pensadas para combinarse con otras normas estatales que escapan de la competencia autonómica. Esto explica que nuestra Comunidad haya mantenido inalteradas normas urbanísticas vigentes en España desde hace décadas. Se han necesitado quince años de legislación posconstitucional antes de que al Urbanismo le pudiera llegar su momento.

Sin embargo, un nuevo dato ha cambiado radicalmente ese panorama confuso: El reciente Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Su disposición final ha realizado un ambicioso deslinde analítico de competencias de alcance hasta la fecha desconocido en una disposición del Estado. Esta operación, más allá de su valor jurídico, tiene una gran trascendencia cultural. Ha despejado de incógnitas un espacio en el que, a juicio del legislador estatal, puede moverse la Ley autonómica. El Estado ha definido qué entiende como propiamente urbanístico y autonómico diferenciándolo de las implicaciones en la competencia estatal.

Esa Ley estatal de 1992, no se olvide, es una norma de refundición, no de innovación. No podía ser de otro modo dada la competencia autonómica en la materia. Por eso, su esencia urbanística, se nutre de las disposiciones anteriormente aprobadas en otro texto de refundición, el de 1976. A su vez este Texto no incorpora más que una reforma parcial, que data de 1975, a la disposición madre y clave de nuestro sistema urbanístico histórico: la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956. La vieja Ley de 1956, revistiéndose con distintos ropajes formales a lo largo de la historia, es el cuerpo legal que, hasta el momento presente, ha gobernado realmente el Urbanismo.

II. La Ley de 1956 publicó históricamente el Urbanismo en España. Con ella nuestro país se une, tardíamente, al grupo de las naciones civilizadas, en su forma de enfocar el régimen legal del suelo. Las decisiones sobre el destino del suelo y su potencial transformación urbanística pasan a ser, desde entonces, propias de los poderes públicos y sujetas a un proceso de racionalización global del territorio denominado Plan. Paralelamente el legislador quiso mantener la propiedad privada del suelo y admitir la participación de ésta en las plusvalías generadas por la acción urbanística.

Para compatibilizar la dirección pública del urbanismo con la participación privada en sus rendimientos económicos, el legislador histórico instituyó al propietario civil del suelo en la condición de agente público colaborador de la Administración, obligado a ejecutar sus decisiones públicas, sus Planes. El derecho a desarrollar urbanísticamente el suelo dejó de ser oriundo de su dominio civil y pasó a derivar de la decisión pública -al igual que en el resto de Europa-. Pero tal derecho comportaba los deberes de ejecutar aquella decisión planificada y de asumir las cargas de la urbanización.

Convertir al dueño civil en agente ejecutor de decisiones públicas, tenía su lógica en un arcaico contexto económico falto de desarrollo industrial, empresarial y tecnológico, donde la tierra era un bien de capital con importancia superlativa respecto a los restantes factores de producción. En la España de los 50 la posesión de la tierra era el signo externo de riqueza por antonomasia. La Hipoteca inmobiliaria era la clave jurídica del sistema crediticio y bancario. El terrateniente era, comprensiblemente, el potentado de quien cabía esperar la colaboración inversora que permitiría ejecutar los planes urbanísticos. Era un esquema legal coherente con su contexto socioeconómico y un colofón técnicamente brillante de la legislación de ensanche del XIX.

Sin embargo, el propietario no era, ni es, por propia vocación, agente de designios públicos. Para encajarlo en ese papel la Ley centró su discurso normativo en el derecho a edificar, propio del dueño según la tradición civilista (artículo 350 del Código Civil). Como fórmula para convertirlo en agente público, se dispuso que el Plan definiera por completo el contenido material de ese derecho edificatorio y que dicho contenido (la posibilidad de construir un volumen determinado) se tornará en una especie de derecho-deber que conllevará la carga de sufragar la urbanización. De ese modo aparece el esquema legal dualista caracterizado por la contraposición beneficios-cargas, en el que los beneficios son los edificios privados y las cargas las infraestructuras públicas de urbanización. La ejecución de la urbanización, que tradicionalmente había sido la espina dorsal del Urbanismo, empieza a relegarse al papel subordinado de obligación auxiliar que condiciona el ejercicio del derecho a edificar. Este derecho, su cuantificación, su volumen y su justo reparto adquiere una importancia poco usual en el panorama del derecho comparado.

La calificación urbanística (los usos y volúmenes edificables), es decir, la decisión pública contenida en el Plan sobre el posible destino urbanístico del territorio, pasó a incidir directamente en la propiedad del terreno. Se convirtió en fuente directa, sino de derechos, sí de sólidas expectativas económicas, ya que habilitaba directamente al dueño del suelo para desencadenar el proceso material y jurídico de participación en las plusvalías de la urbanización.

En pocas palabras: La calificación urbanística de los terrenos se convirtió en una forma de atribuir rentas de monopolio a su dueño, quien procurará enajenar el suelo incorporando las plusvalías en el precio de venta y provocando una secuela inflacionista que paradójicamente obstaculiza la ejecución del Plan. El propietario no es, necesaria ni frecuentemente, promotor inmobiliario. El verdadero promotor para desarrollar su actuación se ve obligado -por la Ley- a iniciarla con la compra de mucho terreno encarecido. Su demanda fomenta el incremento de precios y detrae recursos financieros que potencialmente podrían destinarse a la ejecución de las infraestructuras de urbanización necesarias.

Como remedio, se dispuso que el Plan previera plazos obligatorios de ejecución bajo sanción expropiatoria. El resultado ha sido fallido. Los ritmos de la inversión privada en una economía de mercado los fija precisamente el mercado, no el decreto administrativo. En la práctica, los plazos de ejecución de los planes raramente se cumplen. La expropiación-sanción al propietario no es fiable como garantía sistemática de la dirección pública del Urbanismo.

Aceptado que el propietario civil sea agente central del Urbanismo la Administración o la sociedad civil difícilmente asumirán la expropiación-sanción sistemática, salvo para supuestos excepcionales de singular justificación. Las experiencias aplicativas de esa institución, en nuestra Comunidad, muestran su insuficiencia y su propio carácter paliativo de una patología es un remedio tardío de una disfunción ya producida.

Hay más. Los ritmos de inversión pública tampoco pueden cumplir las previsiones del Plan. Nuestro ordenamiento administrativo es descentralizado. Cada Administración invierte según presupuestos anuales y autónomos. Además, las inversiones públicas son sensibles al ciclo económico, cuya predicción sólo es fiable a corto plazo. Nuestra legislación pretende que un Plan de formulación municipal programe todas las inversiones públicas en infraestructura a largo plazo y deduzca de ello consecuencias jurídicas relevantes para la propiedad inmueble. Programar y planificar las inversiones públicas es muy razonable, deducir de ello consecuencias jurídicas no lo es tanto.

La acusada incidencia de la calificación urbanística sobre la propiedad inmueble hace que la elaboración de los planes en que se contiene sea foco permanente de presiones económicas y tensiones sociales. La aprobación de cada Plan General es precedida de procelosos trámites tendentes a la resolución de reclamaciones jurídicas de propietarios de inmuebles. La producción de los planes no va acompañada del sosiego y la imparcialidad de juicio que debería presidir la reflexión pública sobre la organización espacial futura de la actividad residencial y productiva. La elaboración del Plan es tan lenta y sus miras, a veces, tan coyunturales que los acontecimientos llegan a desmentir las previsiones incluso antes de que se aprueben. La demora siembra incertidumbre en la inversión. Pero, sobre todo, no es razonable que el modelo colectivo de uso del territorio sea un compendio de pactos singulares con propietarios afectados, hilvanado para dotar al Plan de viabilidad. Decisiones trascendentes, a largo plazo, para la eficiencia productiva y el bienestar colectivo, se adoptan en atención a intereses puramente coyunturales. Si sus efectos se dejarán sentir a lo largo de décadas, cuando no de siglos, su adopción no debiera basarse en razones o intereses efímeros.

Si traumática es la elaboración del Plan más lo es aun su inevitable modificación. Al incidir la calificación (y la clasificación) urbanística, por sí sola y directamente, en los derechos de la propiedad inmueble, la Ley, en aras a la seguridad jurídica, impuso trabas al cambio de planeamiento y lo anudó a consecuencias costosas, para la Administración y los particulares. El sistema de planeamiento urbanístico está fuertemente jerarquizado y carece de flexibilidad. Sin embargo la vida social moderna presenta una heterogeneidad y mutabilidad incompatible con un sistema de planificación urbanística rígido.

Esto se ha tratado falsamente de solventar, por algunos planeamientos de escasas miras, confundiendo la flexibilidad con la pobreza y el esquematismo de las previsiones. La experiencia demuestra que la improvisación coyuntural en las decisiones de uso del territorio o de conformación de la ciudad, salen muy caras a largo plazo para todos los ciudadanos; la rigidez de esas decisiones, sin embargo, no se mantiene.

Por generar la calificación urbanística de los terrenos directos incentivos económicos para la propiedad inmueble, se hizo inexcusable repartirlos equitativamente y poner el acento en ello. Así se consagró la regla de que la volumetría edificable y las cargas de la urbanización deben repartirse entre los propietarios en proporción aritmética a la superficie de suelo de sus respectivas fincas. Esta regla, denominada principio de justa distribución de beneficios y cargas del planeamiento, no tiene parangón en el derecho urbanístico comparado de los países con sistemas constitucionales afines. Pese a ello, el principio en sí parece bastante razonable. Preferiremos que la acción urbanística pública trate equitativamente a los propietarios afectados y se caracterice por distribuir justamente sus cargas y beneficios. Como principio es original y benéfico.

El problema aparece cuando este principio justo, de ser una característica del actuar público, pasa a convertirse en la legitimación misma de la actuación administrativa y en su objeto básico. El propósito central de la gestión urbanística debe ser mejorar la calidad de vida ciudadana en términos compatibles con el fomento del desarrollo económico comunitario. Si ello se consigue haciendo, además, justicia a los propietarios, tanto mejor. Pero excede toda razón confundir lo adjetivo con lo sustantivo y los modos de la acción pública con sus fines propios. Los fines del Urbanismo se consagran en los principios de la política económica y social -artículos 45 a 47- de nuestra Constitución y no cabe desviarse de ellos para repartir plusvalías urbanísticas. So pretexto de perfeccionar la justa distribución, el entramado legal ha generado mecanismos de tan sofisticada complejidad que su práctica dilata la ejecución del Plan hasta convertirse en rémora de la acción pública (y privada), desviándola del servicio al ciudadano y atascándola en su incidencia sobre la propiedad inmueble, a veces, sin provecho siquiera para ésta.

La urbanización -ya se ha dicho- quedó relegada a la condición de carga, de mero gravamen o coste de producción anejo al derecho a edificar como condición de su ejercicio. Ello se concretaba principalmente en los denominados sistemas locales, es decir, en aquellas infraestructuras y espacios de dominio y uso o servicio público que, paradójicamente, están principalmente al servicio de cada actuación urbanística local y cuya financiación corría por cuenta de los propietarios. Esta concepción de la urbanización como hecho auxiliar de cada concreta operación edificatoria ha propiciado la creciente tendencia a la privatización funcional de las infraestructuras y espacios públicos de uso colectivo, así como la subordinación de la obra urbanizadora a la rentabilidad económica coyuntural de operaciones puntuales.

Este fenómeno (emparentado con cierto radicalismo funcionalista que concibe la urbanización y la ciudad como apéndice del edificio sin justificación funcional autónoma) tiene, a la larga, resultados nada satisfactorios. A medida que las actuaciones locales proliferan, la lógica espacial local de cada una empieza a interferir recíprocamente en las demás de forma no prevista. Día a día, pierden vigencia los factores económicos que motivaron coyunturalmente las decisiones urbanizadoras y se empieza a echar en falta un tejido coherente de infraestructuras y espacios públicos, cuyas células individuales se hayan generado desde la lógica histórica del conjunto urbano. La coherencia no puede ser garantizada limitando la aptitud de servicio general a una salvífica y escueta red jerarquizadora de dotaciones de conexión de núcleos autónomos. A la postre la atomización funcional de núcleos urbanos autónomos no funciona en nuestro denso territorio. Así resulta, lamentablemente, que los estándares legales mínimos de dotaciones, en vez de ser garantía cuantitativa de suficiencia de los servicios públicos, terminan adquiriendo, en nuestra cultura urbanística, fama de prestación cuasifiscal, a modo de baremo máximo de costes de urbanización repercutibles en la producción del edificio privado, cuya observancia aritmética habilita la ciega exclusión de criterios cualitativos atinentes a la buena utilización colectiva del espacio urbano. Las infraestructuras de urbanización privadas, no merecen esta crítica. Que las infraestructuras públicas confundan su utilidad con las privadas, sí, porque pierden el sentido funcional del largo plazo y del amplio contexto que impone la lógica del servicio público.

Todos estos problemas pueden sintetizarse en uno. En nuestra Comunidad se urbaniza poco en relación con lo que se edifica. Si se prefiere, cabe decir que se urbaniza tarde respecto al momento en que se edifica o que se urbaniza mal respecto a las demandas sociales de construcción. La inversión en urbanismo se focaliza en la vertiente edificatoria relegando el aspecto vertebrador de la urbanización, que es la base de todo desarrollo urbano racionalmente concebido.

Esto produce un encarecimiento, por escasez, del suelo urbanizado y, consiguientemente, una continua presión social por incrementar la densidad del suelo históricamente urbanizado. De rechazo, se incrementan las rentas de sustitución de la edificación existente y, así, se desincentiva la conservación de la edificación histórica. La otra cara de la misma moneda es que se rehabilita poco respecto a la que se construye de nueva planta, no porque las ciudades se expandan sino porque, en la torpeza de su expansión, tienden a crecer sobre sí mismas.

III. El propósito de la presente Ley excede la mera adaptación de la Ley estatal a las peculiaridades territoriales autonómicas. Eso, habitual en desarrollo autonómico de legislación básica estatal, no es lo propio de una legislación de competencia exclusiva autonómica, como el Urbanismo. El propio legislador estatal ha puntualizado su función supletoria respecto al autonómico deslindando el Urbanismo de los aspectos concomitantes que atañen a su competencia, tales como las valoraciones, el procedimiento expropiatorio o, lo que se ha venido a denominar, como el régimen urbanístico básico de la propiedad inmueble.

Respetando esas coordenadas que el legislador estatal ha reclamado para su propia competencia, se pretende aquí formular una alternativa al sistema vigente en su dimensión propiamente urbanística (o sea, a las normas en las que la legislación estatal es supletoria de la autonómica, las heredadas de la tradición de 1956, refundida en otras disposiciones posteriores). Se pretende sustituir el antiguo modelo -respetando las normas de legislación básica o plena estatal- por una nueva orientación. La legislación histórica fue paliando sus insuficiencias por creación acumulativa de nuevos mecanismos de ajuste, hasta producir una hipertrofia legislativa de enorme complejidad. Ahora se trata de simplificar esa complejidad del único modo posible: Con una visión nueva y soluciones diferentes. No se trata de añadir nuevas normas al abultado bagaje legal, sino de sustituir unas por otras aligerando el conjunto.

Esta nueva orientación presupone que al propietario de terrenos, en cuanto tal, no le es exigible razonablemente que asuma el papel protagonista que le atribuyó la legislación histórica. La actividad urbanística es una función pública cuya responsabilidad debe reclamarse a los poderes públicos y no a los propietarios de terrenos. Esta función pública requiere una inversión económica importante y una actividad gestora de dicha inversión. Por tanto, sin perjuicio de su carácter público es también una típica función empresarial.

Excede el propósito de esta Ley predeterminar el grado cuantitativo de participación económica del sector público en la actividad urbanística. Ello sería, más bien, una opción de política presupuestaria que debiera graduarse con naturalidad, dentro de un marco legal, no una cuestión éste que deba prejuzgar de antemano, pues es preferible un contexto normativo estable, que permita desarrollar, en toda la riqueza de su potencial variedad, las distintas orientaciones de la acción de Gobierno que, sobre esa cuestión, podrán experimentarse. Lo que dispone la Ley es que el agente ejecutor del plan sea siempre un agente que actúa, jurídicamente, asumiendo la calidad de agente público. La Administración puede asumir directamente ese papel activo. Puede operar, igualmente, mediante la empresa pública. Pero también puede gestionar indirectamente el planeamiento adjudicando el protagonismo activo a una empresa (seleccionada en pública competencia) en la que delegue esa responsabilidad.

Cuando la actuación sea indirecta, la Administración se reserva la dirección y la supervisión y la empresa se convierte en el ejecutor material de sus directrices, poniendo al servicio de éstas los resortes productivos de la libertad de empresa y de la economía de mercado.

La Ley singulariza este nuevo enfoque en aquella faceta de la actividad urbanística donde brilla más evidentemente su carácter público (y donde menos satisfactoria es nuestra experiencia histórica): En la urbanización, en la prducción de infraestructuras públicas de organización. La antigua legislación contemplaba la urbanización como un problema que sólo afectaba -y enfrentaba directamente- a dos sujetos: La Administración y el propietario. Esta nueva Ley la contempla como un problema que reclama la simbiótica colaboración de tres sujetos: La Administración actuante, el urbanizador y el propietario.

La Administración actuante puede ser ella misma urbanizador; estaremos ante un caso de actividad urbanística en régimen de gestión directa. También puede asignar el papel de urbanizador a una empresa privada que -previa la pertinente selección- se preste voluntariamente a ello, para la gestión pública indirecta de la actuación. En ambos casos el urbanizador puede ser dueño del terreno o ser el propietario de un tercer sujeto distinto.

El urbanizador es una persona -pública o privada- que en un momento dado asume, voluntariamente, la responsabilidad pública de promover la ejecución de una actuación urbanizadora (el compromiso de implantar unas infraestructuras de urbanización públicas, vías públicas, alcantarillado, etcétera) en desarrollo de la calificación urbanística del suelo prevista por el plan. Se compromete pues, a realizar y gestionar las inversiones (públicas o privadas) necesarias a tal fin. Para ello el urbanizador no necesita ser el propietario civil de los terrenos ni ha de convertirse en propietario de los solares resultantes.

No se exige al urbanizador que adquiera el terreno, ni civilmente ni por expropiación. Si se exigiera se restringiría mucho el número de empresarios concurrentes en urbanizar, limitándolo a los de mayor potencia financiera. Si se urbaniza poco, cuantas más empresas concurran en la actividad urbanizadora, mayor garantía de éxito tendrá ésta. La Ley pretende da acceso a la actividad urbanizadora a empresas de todo tamaño, incluso a las pequeñas empresas para las que -en la actualidad resulta más difícil, propiciando un acercamiento de las exigencias legales a la realidad de nuestra estructura económica. Por eso es preferible fomentar la inversión en infraestructuras que no forzarla a consumirse en la adquisición de suelo sin urbanizar, lo que alimentaría su aumento de precio y expulsaría de esta actividad productiva a las iniciativas con menor capacidad para comprometer su capital en activos inmobiliarios.

En la legislación anterior el suelo urbanizable era programado o no programado, según zonas territorialmente diferenciadas. En esta nueva Ley la distinción no es espacial, sino cronológica. El plan que contiene la clasificación y la calificación urbanística, la atribución de volúmenes y usos edificables al suelo urbanizable, no lo programa. El suelo urbanizable por el solo hecho de ser clasificado y calificado, no es todavía programado. El suelo no se incorpora al proceso urbanizador por la mera aprobación de un plan general o parcial. Su propiedad no queda obligada a ejecutar la urbanización, pero tampoco adquiere derechos como consecuencia de la mera clasificación o calificación del suelo.

La incorporación del suelo urbanizable al efectivo proceso urbanizador la determina otro tipo específico de plan: El programa. El programa, cuya aprobación es independiente a la de los restantes planes (aunque pueda ser simultánea) no califica el suelo, no regula u ordena su destino. El programa es un documento muy sencillo que se limita a planificar el proceso de gestión urbanística.

Lo peculiar del programa es que su aprobación necesita el compromiso, efectivo y voluntario, asumido por su promotor de desarrollarlo en plazos y condiciones determinadas. Al aprobarse el programa su promotor se convierte en agente urbanizador. Si lo ha promovido un empresario particular, para su gestión indirecta, habrá de garantizar su compromiso en términos similares a todo contratista de la Administración. Si el programa lo promueve directamente la Administración su aprobación debe comportar análogo compromiso respaldado con fondos públicos.

Una vez aprobado el programa y mientras éste no sea revocado, el suelo urbanizable se convertirá en programado. Su propietario, gracias al programa podrá participar en las plusvalías que genere el desarrollo de éste. Su nueva situación estatutaria será análoga a la del propietario del suelo urbanizable programado cuando, en la legislación estatal, se ve sujeto a un sistema de actuación pública, como el de cooperación.

En la legislación histórica la urbanización era una carga. Un coste que la producción de edificios, el titular del derecho a edificar, debía asumir. Es evidente que el destino propio de una parcela urbanizada es su edificación (como el destino final de un edificio urbano es su integración en las redes de urbanización, en la ciudad), pero lo que no lo es, en absoluto, es que la inversión empresarial que produce la urbanización deba ser la misma que produce la edificación.

El propietario como consecuencia del desarrollo del programa obtendrá un solar urbanizado. La producción de solares urbanizados es la labor propia del urbanizador. Esta labor es una actividad empresarial que debe ser retribuida, no sólo en sus costes, sino también con beneficio propio. Su retribución corresponde justamente a quien recibe el producto elaborado, el solar urbanizado. En la actualidad es infrecuente la existencia de empresarios dedicados a producir suelo urbanizado (con independencia de la promoción de edificios), pero esta carencia, cuya superación sería enormemente deseable para un ordenado desarrollo urbanístico basado en propiciar una oferta suficiente de suelo urbanizado, es directa consecuencia de la dificultad de encajar ese papel empresarial dentro de la legislación histórica.

La participación del propietario en el desarrollo del programa puede producirse de dos modos. Puede limitarse a aportar su terreno originario y recibir a cambio un solar urbanizado o puede aportar, además del terreno, financiación para ejecutar la urbanización. Ambas fórmulas son susceptibles de infinitas combinaciones. Si el propietario retribuye al urbanizador sufragando una aportación dineraria tendrá derecho, lógicamente, a más porción de solares que si se limita a aportar el terreno sin contribución monetaria. En este último caso el urbanizador recibiría su retribución en solares de los resultantes de su labor.

La fórmula de retribución en solares al urbanizador guarda un claro parentesco con el tradicional contrato de cambio de obra, tan frecuente en el mundo de la edificación de la Comunidad Valenciana. Esta fórmula tiene la ventaja de facilitar el acceso a la actividad urbanizadora a un mayor número de empresas, ya que permite que el empresario economice la inversión en compra directa de suelo concentrando sus recursos en la urbanización y logre importantes economías de escala en su actividad constructora.

La relación entre el urbanizador y el propietario, cuando ambos sean personas particulares, se articulará, preferentemente, sobre los acuerdos que libremente puedan convenir. Ello sin duda es lo más deseable por el ahorro implícito que conlleva en gastos de gestión para la Administración Pública. Pero, como es natural, habiéndose comprometido el urbanizador a desempeñar su tarea en plazos ciertos, la Ley no puede fiar por completo el éxito de esa empresa al libre convenio que el propietario del terreno interese suscribir.

En los casos de ejecución indirecta el mecanismo habitual previsto para asegurar el desarrollo obligado del planeamiento es la reparcelación forzosa.

La expropiación forzosa se contempla como una fórmula posible, aunque no imprescindible, en los programas de ejecución administrativa directa. La expropiación en beneficio de urbanizador particular queda limitada a supuestos especiales de programas para el desarrollo de áreas de excepcional aprovechamiento, en los que su ejecutor adquiera asimismo compromisos en exceso de la mera urbanización.

La reparcelación la aprueba la Administración actuante a solicitud formulada por el urbanizador. Su función es adjudicarle al propietario, forzosamente en defecto de acuerdo, la parcela edificable que le corresponda a resultas de la actuación a cambio de su terreno originario. Al urbanizador también le puede corresponder la adjudicación de parcelas si esa es la forma prevista de retribución de su labor. Asimismo le corresponderán a la Administración las cesiones legalmente obligatorias y gratuitas.

El derecho del propietario, una vez programado su terreno, podrá deducirse del llamado aprovechamiento tipo, que el plan ya fija en términos igualitarios. La reparcelación juega un papel meramente instrumental tendente a asegurar la ejecución del programa en términos que garantizan el derecho del propietario, previamente definido por la conjunción del plan general y programa. La Ley refuerza esta vertiente puramente instrumental de la reparcelación que deja de ser, en rigor, un factor de definición de derechos en el seno de una hipotética comunidad reparcelatoria, pasando a ser un modo de resolución de conflictos entre propietario y urbanizador.

Ha querido esta Ley diseñar una relación equilibrada entre urbanizador y propietario, que fomente espontáneamente las fórmulas concertadas en vez de la imposición administrativa, aunque, en última instancia, habilita al urbanizador para excitar esa imposición por medios de derecho público (reparcelación forzosa, cobro de cuotas de urbanización) que garanticen el desarrollo del programa. Para el excepcional e hipotético supuesto de que algún propietario entendiera que no es rentable la programación de su terreno, se admite que, antes de que ésta se produzca, solicite voluntariamente la expropiación con arreglo al valor inicial, del suelo no programado, que implica la renuncia a participar en los rendimientos de su explotación urbanística.

Las iniciativas de la programación prosperarán si cumplen dos requisitos: Que satisfagan razonablemente el interés público y que estén efectivamente respaldadas por un compromiso inversor. La iniciativa puede ser indistintamente pública o privada, sin que esté reservada al dueño del terreno, ni condicionada por previsiones apriorísticas sin base real. Cualquier Administración, en ejercicio de sus respectivas competencias, cuando éstas adquieran relevancia urbanística -produciendo suelo urbanizado- puede actuar como urbanizador en régimen de gestión directa. Así se asegura la integración regular en un marco homogéneo de gestión urbanística de la ejecución de todo tipo de obras públicas. Asimismo los particulares -dueños o no del terreno- podrán solicitar su programación en todo momento.

La legislación anterior asociaba la programación de actuaciones a la clasificación del suelo, determinando secuencias espaciales rígidas de desarrollo del planeamiento. Así se acentuaba la aparición de rentas de monopolio sobre el suelo y se suscitaban disfuncionalidades cuando los acontecimientos desmentían el paralelismo cronológico previsto entre la realización de las inversiones públicas respecto a las privadas. Asimismo a cada actuación se le asignaban unas infraestructuras a costear, de modo que el plan general efectuaba una distribución de costes, cronológicamente programada a largo plazo, entre agentes inversores públicos y privados, que, en la práctica, se incumplía.

En la nueva Ley la programación se asocia a la efectividad del compromiso inversor, exigiendo rigurosamente que cada actuación realice, como mínimo, las obras de infraestructura precisas para su adecuada conexión e integración territorial (se instituye una cédula de urbanización que garantiza esa exigencia). Al no estar rígidamente preconcebida la secuencia espacial de actuaciones, esas exigencias serán mayores o menores (y de distinto coste) según el momento en que se acometa cada actuación. Las actuaciones públicas directas se acometerán en la medida en que exista dotación presupuestaria y se anticiparán a las privadas cuando, mediante la construcción de las infraestructuras, los poderes públicos pretendan incentivar el desarrollo urbanístico y estimular al sector privado. Las actuaciones promovidas a instancia de un particular -en las que la gestión pública sea indirecta- se anticiparán a las públicas si puede repercutir, dentro de su propia rentabilidad, la ejecución de las mayores infraestructuras que exija esa anticipación. Se pretende así optimizar los recursos en aras a la mayor y más pronta inversión en infraestructuras de urbanización, ajustando su reparto a los únicos baremos que, por realismo, garantizan esa optimización: Los presupuestos públicos y la rentabilidad privada.

Las iniciativas particulares de programación se someten a un procedimiento selectivo de pública competencia. Así ha de ser porque la condición de urbanizador, que reclaman esas iniciativas, convierte a su promotor en agente público, y le habilita a disfrutar determinadas prerrogativas por mediación de la Administración actuante. La selección del urbanizador se regula en términos que facilitan la rapidez de la decisión y su simplificación procedimental, posibilitando el inicio e impulso del procedimiento a instancia de la iniciativa particular, simultaneando los períodos de información pública y de concurrencia de iniciativas y reduciendo los actos de puro trámite a su mínima expresión. Se prevé que en un mismo acto se seleccione al urbanizador y se aprueben las condiciones del programa que ha de desarrollar. El criterio de selección no será rígido, pudiéndose valorar flexiblemente todo el elenco de objetivos públicos relevantes para decidir. Se permite que la Administración opte, en todo momento, por la ejecución directa o que rechace o posponga la programación por ser a ella a quien debe corresponder, siempre, la dirección y orientación del desarrollo urbanístico.

La Ley reconoce a la política urbanística municipal, decidida por los Ayuntamientos, un papel preponderante en la aceptación, condicionamiento o rechazo de las iniciativas de solicitudes particulares de programación. El poder público municipal, expresión de la voluntad democrática de la colectividad local, con autonomía constitucionalmente garantizada, no puede seguir siendo, en nuestro contexto constitucional, un mero agente gestor en régimen reglado de decisiones urbanísticas planificadas por poderes supralocales. Ese papel estrictamente ejecutor de decisiones urbanísticas ajenas (que asignaba a los municipios la legislación anterior) es, por inadecuación al actual contexto institucional, el origen de multitud de conflictos que se han venido produciendo tanto en las relaciones interinstitucionales como en las relaciones jurídicas entre el municipio y los particulares.

Sería disonante con el principio constitucional de autonomía local que la relación jurídica urbanística entre municipio y ciudadano estuviera unívocamente predeterminada por un plan de naturaleza normativa aprobado por la Administración supralocal. Esta Ley atribuye a la política municipal gestora del urbanismo un espacio de decisión propio, en el que los órganos representativos de la colectividad local podrán apreciar la oportunidad de las iniciativas urbanísticas planteadas por los ciudadanos. Por su parte, la política urbanística de la Generalidad, se ha de centrar en la integración y la adecuada estructuración de las actuaciones urbanísticas dentro de ámbitos territoriales más amplios o en el seno de las políticas públicas sectoriales con relevancia territorial. La Ley precisa, incluso, cuales son los cometidos específicos básicos de esa política urbanística de la Generalidad, los cuales se complementarán, para su mejor concreción, con reglamentos de aplicación general e instrumentos de ordenación supralocal o especial.

Así pues, la llave de la participación de la propiedad de suelo en el proceso urbanizador será el programa (es decir, el reconocimiento administrativo de un compromiso inversor concreto), no la simple calificación y clasificación del terreno. Esta nueva forma de organizar jurídicamente la participación del sector privado en la actividad urbanística, permite dotar al planeamiento de una flexibilidad hasta ahora desconocida. La Ley aligera con contundencia el burocratismo que hasta la fecha presidía la tramitación de los planes.

Las previsiones del plan general podrán ser concretas y exhaustivas. Incluso se dispone que lo sean para una parte, al menos, del suelo urbanizable en la que excusa la formulación de planes parciales, para alentar su rápido desarrollo.

La Ley, además, pretende acabar con la práctica viciosa consistente en que el planeamiento general se limite a efectuar apreciaciones genéricas sobre la posible urbanización de un terreno sin concretar cuál es la estructura primaria de los espacios e infraestructuras públicas previstas en él.

Ahora bien, nada impide que, en el momento de la programación, del compromiso inversor, y en atención a las demandas sociales que se concreten al formularlo, se remodelen las originarias previsiones del plan general, que deja de tener una posición jerárquicamente preeminente respecto al parcial. Lo único que exige la Ley para admitir esa innovación, es que las nuevas iniciativas suscitadas se acompañen de un análisis de su impacto territorial expresado en el mismo lenguaje formal que utilizó el plan general y adoptando el mismo enfoque que éste utilizó al plantear sus alternativas, la misma lógica propia del ordenado desarrollo general del territorio y la ciudad. Lo malo no es que se cambien las soluciones propuestas por el plan general, sino que caigan en el olvido los problemas que motivaron en origen la formulación de aquellas soluciones. Del plan general se pueden cambiar sus respuestas, siempre que se sepa responder a sus mismas preguntas, a los mismos interrogantes que sugiere la razón pública sobre el uso del territorio y la forma de la ciudad.

La filosofía de la Ley es, en resumen, de afirmación del planeamiento en cuanto decisión pública de racionalización del uso del territorio, de apuesta por un plan rico en análisis y previsiones, así como de rechazo a toda clasificación o calificación del terreno que disponga la urbanización sin atreverse siquiera a proponer una estructura primaria del desarrollo preconizado. Pero también es una filosofía de apertura a la remodelación de las previsiones iniciales, que busca la integración ordenada de las demandas novedosas que la evolución social vaya propiciando, dentro de un paradigma unitario de formulación progresiva, ajeno por igual a la improvisación y al inmovilismo.

Todo lo anterior se complementa con un régimen transitorio cuidadoso, que respeta los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior y permite ejecutar los planes vigentes con arreglo a la nueva normativa, sin necesidad de incoar un expediente específico de adaptación a ella.

IV. Las novedades antes expuestas no podían trasladarse, sin importantes matices, desde la problemática de la urbanización a la de la edificación. Nuestra tradición legislativa jamás ha reconocido el derecho de urbanizar (a generar infraestructuras públicas) como algo inescindiblemente unido a la propiedad del suelo. La legislación estatal no le reconoce ese derecho al propietario del suelo urbanizable no programado y en el terreno sujeto a un sistema de actuación pública, nunca lo concibe como una facultad de hacer. Por tanto, las medidas de esta Ley respecto a la actividad urbanizadora, pese a ser innovadoras, son claramente compatibles con los principios básicos del régimen urbanístico de la propiedad contemplados en la legislación estatal y encajan fácilmente en el concepto de propiedad inmobiliaria propio de nuestra tradición histórica, incluso, en cierto modo, vienen a delimitar las líneas divisorias entre la acción pública y privada volviendo a los más puros orígenes de nuestra tradición jurídica secular.

Otra cosa es el derecho a edificar que la tradición civilista atribuía al propietario y nuestra más reciente legislación urbanística estatal admite que puede ser directamente adquirido por el dueño, según los porcentajes y contenidos materiales definidos por la calificación urbanística, cumpliendo los deberes inherentes a ella. La presente Ley, en consonancia con la legislación estatal, permite que el dueño del solar (cuya urbanización ya es superflua por estar concluida conforme al plan) adquiera directamente los porcentajes legales de aprovechamiento urbanístico y el derecho a edificarlo, cumpliendo los deberes urbanísticos de equidistribución y cesión para patrimonializar dichos aprovechamientos. Asimismo, esta Ley, en coherencia con la estatal, asocia la plena patrimonialización del aprovechamiento a la obligación de edificar el solar en plazos determinados.

Este régimen, más tradicional, no sólo es preconizado por la Ley para la edificación de solares, sino también para aquellas operaciones puntuales que conlleven la simultánea urbanización de una parcela urbana aislada. El nuevo régimen legal distingue por tanto, dos modos de ejecución del plan.

Primero: La actuación aislada, tendente a edificar y, en su caso, urbanizar simultáneamente una sola parcela urbana concreta por el propietario o por quien éste prefiera.

Segundo: Las actuaciones integradas dirigidas a producir simultáneamente infraestructuras para más de un solar (o para uno solo de dimensiones excepcionales), en el seno de unidades de ejecución, con sujeción a un programa del que es responsable un urbanizador.

A partir de esta distribución la Ley instituye un nuevo concepto legal de suelo urbano. Serán suelo urbano los terrenos que el plan decida incorporar al proceso urbanístico permitiendo que éste se desenvuelva mediante actuaciones aisladas. Suelo urbanizable serán los que decida incorporar a dicho proceso en régimen de actuaciones integradas. Suelo urbano, igual que en la Ley estatal, sigue siendo aquel en el que la incidencia transformadora del plan, respecto a la realidad existente, es menos intensa y, por tanto, menos intervencionista la acción pública ejecutora del plan, así como más sencillos los mecanismos técnicos y jurídicos aplicables. Sin embargo el nuevo concepto legal de suelo urbano presenta tres diferencias respecto al anterior.

En primer lugar, la clasificación de suelo deja de tener sustantividad propia; será mero reflejo de la decisión del plan de permitir las actuaciones aisladas antes definidas. En segundo lugar, la Ley huye del objetivismo unilateral de la legislación anterior. La procedencia de permitir las actuaciones aisladas no deriva de la mera existencia de servicios de urbanización, sino de la coincidencia entre estos servicios ya existentes y la previsión de ellos querida por el plan. De modo que allí donde sea superfluo urbanizar o reestructurar la urbanización porque la proyectada por el plan ya existe plenamente y no ha de ser reformada, el desarrollo urbanístico procede mediante actuación aislada, pues carecería de propósito práctico operar mediante actuación integrada. Por último, en la clasificación se dejarán sentir las políticas de gestión urbanística que el plan preconice. Si bien la Ley exige estrictamente la necesidad de operar mediante actuaciones integradas siempre que el desarrollo de la actuación vaya a producir una pluralidad de solares, en las zonas límites de borde urbano donde, por inmediación a las redes de urbanización existentes y conformes al plan, cabría operar indistintamente mediante actuaciones integradas o aisladas, el plan tendrá un margen de apreciación para permitir las actuaciones aisladas o imponer las integradas.

El suelo urbano también podrá ser objeto de programación cuando ello redunde en el mejor desarrollo del planeamiento. En tanto no se actúe por programas este suelo se podrá gestionar mediante transferencias de aprovechamiento, una inteligente técnica introducida para la reforma legal estatal de 1990, que permite individualizar la gestión urbanística por parcelas facilitando su rápida edificación y que esta Ley lleva a sus últimas consecuencias. Se permiten, incluso, las transferencias de aprovechamiento entre distintas clases de suelo, se sientan reglas transparentes para su liquidación económica y se flexibilizan y simplifican los criterios de delimitación de áreas de reparto y los métodos de cálculo del aprovechamiento tipo, garantizando, con sencillez y agilidad, la participación pública en las plusvalías generadas por el planeamiento urbanístico para cumplir el mandato contenido en el artículo 47 de la Constitución. Asimismo, la Ley establece reglas de aplicación subsidiaria directa que liberan de la necesidad de adaptar a ella los planes vigentes y tiene muy presente que su aplicación no debe crear disfunciones perturbadoras de cada mercado inmobiliario local, por lo que permite que cada municipio, a través de su plan, arbitre políticas de gestión urbanística acordes con su situación específica.

La Ley diferencia entre deber y obligación de edificar. Siguiendo el mandato básico de la legislación estatal los propietarios deben edificar sus solares en plazos determinados so pena de expropiación. Ahora bien, en desarrollo de dicha legislación, la Ley establece que eso sólo sucede cuando el deber genérico de edificar se concreta en una obligación específica, que se le ha de poner de manifiesto al interesado en una orden expresa, la cual fijará el plazo último en el que el propietario debe edificar su solar. Asimismo, para evitar rigorismos innecesarios en el capítulo de las exigencias al propietario, si éste, por cualquier circunstancia, no está en condiciones de cumplir con su obligación de edificar, podrá evitar la expropiación de sus bienes con minusvaloración por incumplimiento, cuando antes de incurrir en él, solicite voluntariamente la inclusión de su terreno en el Registro previsto para la venta forzosa.

La venta forzosa se instrumenta mediante la simple aplicación del régimen de programación propio de las actuaciones integradas a la edificación del solar.

Como quiera que esa modalidad de actuación puede derivar de solicitud voluntaria del propietario, no se excluye, en tal supuesto, la ulterior colaboración de éste con el promotor del programa para la edificación.

V. La Ley presta una atención especialísima a la tan olvidada problemática de la conservación de la edificación. Se modifica el vetusto concepto de ruina legal hasta ahora vigente que, a la sazón, no era sino una salida demolicionista, propiciada por puerta falsa, al propietario agobiado por las consabidas rigideces de la legislación de arrendamientos urbanos.

Se unifican los conceptos de ruina física y económica. Se hace depender ésta del valor de renovación, concepto mucho más objetivable y menos susceptible de controversia que el impreciso valor actual, el cual, además de no ser rigurosamente mensurable, conceptualmente elevaba la posibilidad de declarar la ruina económica en proporción, no directa, sino exponencial, respecto al deterioro real del edificio, lo que carecía de justificación e ignoraba la vida útil agregada que la rehabilitación puede reportarle al inmueble. Se dispone asimismo la obligatoriedad de practicar inspecciones periódicas del estado de conservación para los edificios más antiguos o valiosos, para que el control del estado de la edificación no se limite a las situaciones límite. Por último, la declaración de la situación legal de ruina respecto a inmuebles catalogados no legitimará la demolición de los mismos, aunque coherentemente con la Ley del Estado, determinará que sea inexigible al dueño que desembolse el coste en la parte constitutiva de exceso sobre su deber normal de conservación. Para la rehabilitación de estos edificios, se hace jugar de nuevo el mecanismo de la programación, dando cabida al tercer inversor que actúe como empresario rehabilitador, sin perjuicio de que el propietario cumplidor de sus deberes urbanísticos, pueda participar normalmente en la actuación y en sus beneficios de forma proporcionada.

VI. Recapitulando, cabe decir que estamos ante una Ley estrictamente urbanística, como pone de manifiesto su propio título. Su cometido se ve allanado por el esfuerzo que el legislador estatal realizó durante el bienio 1990-92. Así el legislador autonómico puede excusar la definición de aspectos, siempre espinosos, relativos a los rasgos más aparentes del régimen urbanístico de la propiedad y que ya vienen resueltos por la Ley estatal y se asumen en sus propios términos, como las cesiones obligatorias y los porcentajes de cesión.

Cuenta, asimismo, con un horizonte despejado de incógnitas en materia de valoraciones de suelo y con una nada despreciable ordenación del Registro de la Propiedad reorientada al servicio del urbanismo. Por tanto, en los albores del cambio de siglo, aun estamos a tiempo de cambiar el discurso legal del urbanismo, abriéndolo a nuevas temáticas con perspectivas que lo liberen de la trasnochada herencia de décadas pasadas, reubicándolo en el contexto de nuestro derecho comparado y salvando lo que de positivo ha fertilizado en el campo de la tradición experimentada.


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